解讀中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理新規(guī)

         日前，財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、科技部和商務(wù)部發(fā)布了《中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》），以規(guī)范和加強(qiáng)中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金的使用和管理，促進(jìn)中小企業(yè)特別是小型微型企業(yè)健康發(fā)展。 
　　中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法出臺(tái)背景 
　　目前，中央財(cái)政扶持中小企業(yè)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)資金包括中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金（含中小企業(yè)發(fā)展項(xiàng)目資金、中小企業(yè)信用擔(dān)保資金、地方特色產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)發(fā)展資金、藏區(qū)中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)業(yè)資金）、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金（含技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目和公共技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)補(bǔ)助資金、科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、中歐中小企業(yè)節(jié)能減排科研合作資金）、中小企業(yè)國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)拓資金、中小商貿(mào)企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金（2014年不再安排）等。上述資金還不包括農(nóng)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、金融管理方面惠及特定范圍中小企業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)資金。 
　　在不斷加大資金投入的同時(shí)，扶持中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金政策存在的問(wèn)題也日益突顯，主要表現(xiàn)在以下方面： 
　　一是在體制架構(gòu)上，各級(jí)各類(lèi)管理主體之間的權(quán)責(zé)義務(wù)不明確，博弈和尋租空間大。中小企業(yè)發(fā)展屬于中央與地方共同事權(quán)，涉及縣級(jí)以上各級(jí)政府。但現(xiàn)行體制缺乏關(guān)于從整體上系統(tǒng)分解不同層級(jí)政府在該事項(xiàng)上的支出責(zé)任，以及中央委托地方處理相關(guān)事務(wù)時(shí)雙方權(quán)責(zé)劃分的規(guī)定。此外，部門(mén)之間職責(zé)分工相對(duì)原則，相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)在專(zhuān)項(xiàng)資金分配方面擁有相當(dāng)?shù)脑?huà)語(yǔ)權(quán)，易造成財(cái)政部門(mén)對(duì)項(xiàng)目資金無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督的現(xiàn)象。 
　　二是在政策設(shè)計(jì)上，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，專(zhuān)項(xiàng)資金種類(lèi)雜多，交叉重復(fù)。1999年至2002年，中央財(cái)政先后設(shè)立了技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目和公共技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)補(bǔ)助資金、中小企業(yè)國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)拓資金等。2003年，根據(jù)《中小企業(yè)促進(jìn)法》的要求增設(shè)了中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金、中小企業(yè)服務(wù)體系專(zhuān)項(xiàng)資金。2007年根據(jù)修訂的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》，設(shè)立了科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金。其他各類(lèi)中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金主要是根據(jù)國(guó)家特定領(lǐng)域階段性重點(diǎn)工作要求來(lái)設(shè)置。以部門(mén)職責(zé)為導(dǎo)向，在實(shí)際執(zhí)行中難免造成企業(yè)多頭申請(qǐng)、財(cái)政重復(fù)支持的問(wèn)題。 
　　三是在分配使用上，以企業(yè)直接受益為主、間接受益為輔，財(cái)政資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用受到一定制約。目前，中央扶持中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金支持的方式主要包括投資補(bǔ)助、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、業(yè)務(wù)補(bǔ)助、保費(fèi)補(bǔ)助、貸款貼息、階段參股等。由于中小企業(yè)數(shù)量眾多、行業(yè)分布廣泛、地區(qū)差異很大，將資金主要分散支持于單個(gè)具體項(xiàng)目，不能最大化發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。同時(shí)，普遍采用無(wú)償方式，資金監(jiān)管缺乏責(zé)任主體，在一些地區(qū)難免成為各方爭(zhēng)搶的“唐僧肉”。 
　　四是在資金管理上，機(jī)制建設(shè)滯后，資金的安全性得不到保障。在扶持中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理流程中，以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，帶有明顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，行政工作人員自由裁量空間較大，容易造成權(quán)力尋租。盡管普遍引入了專(zhuān)家評(píng)審制，但專(zhuān)家們僅僅依據(jù)書(shū)面材料，無(wú)法對(duì)其真?zhèn)芜M(jìn)行有效判斷。正因管理上的缺陷，在一些地區(qū)產(chǎn)生了專(zhuān)門(mén)包裝策劃、申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)資金的灰色產(chǎn)業(yè)鏈。面對(duì)龐雜的支持對(duì)象和廣泛的行業(yè)與地區(qū)分布，各級(jí)財(cái)政部門(mén)無(wú)法實(shí)現(xiàn)全過(guò)程全覆蓋的監(jiān)督。 
　　中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理改革遵循的原則 
　　以劃清政府與市場(chǎng)作用邊界為指導(dǎo)。對(duì)中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金政策進(jìn)行現(xiàn)代化改革，首先要?jiǎng)澢逭�府與市場(chǎng)的邊界。政府應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在中小企業(yè)獲取資源配置環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)有限型政府的轉(zhuǎn)變，政府作用定位為對(duì)市場(chǎng)缺陷的補(bǔ)位和校正，以不干擾市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)為邊界，逐步減少競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)資金。而在中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境方面，則實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，承擔(dān)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的責(zé)任，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，推動(dòng)中小企業(yè)金融服務(wù)體系和公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，激發(fā)中小企業(yè)活力。 
　　立足財(cái)政是國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的定位。十八屆三中全會(huì)決定將財(cái)政定位為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。改革扶持中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金政策，應(yīng)當(dāng)立足于現(xiàn)代財(cái)政的定位。一是要理順縣級(jí)以上各級(jí)政府之間在扶持中小企業(yè)發(fā)展事務(wù)上的支出責(zé)任，并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。二是要打破部門(mén)之間條塊分割的格局，對(duì)現(xiàn)有扶持中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金具體項(xiàng)目進(jìn)行清理、整合，確保支出政策的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、針對(duì)性和有效性。三是加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)，形成國(guó)家對(duì)此類(lèi)活動(dòng)的成本控制，更好發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)作用。 
　　落實(shí)依法行政、依法理財(cái)?shù)囊�求。法治化是扶持中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金政策現(xiàn)代化改革的必由之路，包括以下兩個(gè)方面：一是在制度建設(shè)方面，要突破現(xiàn)實(shí)中對(duì)既得利益的固守和舊有管理模式的依賴(lài)，加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)，形成用制度管事、靠機(jī)制理財(cái)?shù)母窬郑瑢?shí)現(xiàn)立法工作與財(cái)政改革的良性互動(dòng)。二是注重財(cái)政資金管理人員法治思維和法治行為的形成，實(shí)現(xiàn)資金申請(qǐng)、審核、分配從找熟人、拉關(guān)系到辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法的轉(zhuǎn)變。 
　　貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策。國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策是政府公共預(yù)算安排、財(cái)政支出政策的主要依據(jù)。扶持中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金政策應(yīng)當(dāng)始終以國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策作為確定支持方向、支持范圍、支持力度的依據(jù)，特別是要扶持產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策鼓勵(lì)的領(lǐng)域，包括促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的科技創(chuàng)新和科技成果產(chǎn)業(yè)化運(yùn)用，發(fā)展落后地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)、邊遠(yuǎn)地區(qū)與腹心地區(qū)聯(lián)動(dòng)的商業(yè)模式、擴(kuò)大就業(yè)和改善民生的產(chǎn)業(yè)，以及中小企業(yè)公共服務(wù)體系建設(shè)等。 
　　中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理的措施 
　　首先，在管理體制方面，明確各方主體的權(quán)責(zé)義務(wù)。一是政府共同擔(dān)責(zé)。中小企業(yè)發(fā)展既對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體有重大影響，也是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，屬于中央與地方共同負(fù)責(zé)的事項(xiàng)。關(guān)于支出責(zé)任的劃分，除了應(yīng)當(dāng)遵循財(cái)政預(yù)算法律法規(guī)外，應(yīng)當(dāng)明確各級(jí)政府之間的支出比例關(guān)系，并動(dòng)態(tài)調(diào)整。 
　　二是部門(mén)分工協(xié)作。各級(jí)政府由財(cái)政部門(mén)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)共同落實(shí)扶持中小企業(yè)發(fā)展支出責(zé)任，業(yè)務(wù)主管部門(mén)解決項(xiàng)目管理中“做什么、怎么做”的問(wèn)題，財(cái)政部門(mén)則解決資金管理中“給多少、怎么給”的問(wèn)題，各司其職，互相制約。 
　　三是財(cái)政分級(jí)負(fù)責(zé)。中央財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)資金政策的頂層設(shè)計(jì)、健全制度體系。地方財(cái)政部門(mén)處在第一線，應(yīng)當(dāng)具體落實(shí)政策，加強(qiáng)事前管理，建立以信息化為基礎(chǔ)的監(jiān)督體系，并開(kāi)展具體的績(jī)效評(píng)價(jià)。 
　　其次，在專(zhuān)項(xiàng)資金政策功能優(yōu)化方面，注重政策工具的綜合運(yùn)用。扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策工具不外乎稅收優(yōu)惠、專(zhuān)項(xiàng)資金支持、金融信貸政策、政府采購(gòu)政策等，專(zhuān)項(xiàng)資金政策與相關(guān)政策應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分又協(xié)調(diào)配合。 
　　一是稅收優(yōu)惠具有普適性，發(fā)生在初次分配的環(huán)節(jié)，可以普遍減輕中小企業(yè)的負(fù)擔(dān)，且不會(huì)給市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)造成不良干擾。因此，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)中小企業(yè)稅收優(yōu)惠的力度。 
　　二是專(zhuān)項(xiàng)資金政策不具有普適性，屬于再分配領(lǐng)域，功能定位于引導(dǎo)社會(huì)資本遵循國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步擴(kuò)大就業(yè)，促進(jìn)民生改善。 
　　三是采取貸款貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、投資保障、代償補(bǔ)助等方式，可以更好發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)資金的杠桿作用，引導(dǎo)各種社會(huì)資本投向中小企業(yè)，增加資金供給，更好地服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)。 
　　四是政府扶持旨在彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，維護(hù)市場(chǎng)秩序，因此，對(duì)同一個(gè)中小企業(yè)不宜連續(xù)進(jìn)行直接的投資補(bǔ)助，投資補(bǔ)助不宜超過(guò)企業(yè)原有權(quán)益資本的50%，也不能同時(shí)給予多渠道的同類(lèi)型重復(fù)支持，否則有損公平競(jìng)爭(zhēng)原則。 
　　再其次，在資金支持方式方面，注重市場(chǎng)化方式的運(yùn)用。一是逐步減少對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中小企業(yè)直接的投資補(bǔ)助。中小企業(yè)是最為活躍的市場(chǎng)主體，面臨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰，必然以效益為導(dǎo)向。因此，專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)中小企業(yè)直接支持的功能大部分應(yīng)轉(zhuǎn)給稅收政策，除了科技創(chuàng)新等技術(shù)開(kāi)發(fā)企業(yè)、連接廣大農(nóng)牧民和市場(chǎng)的特殊企業(yè)、融資擔(dān)保等公共服務(wù)平臺(tái)外，一般不應(yīng)再對(duì)其他競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的中小企業(yè)給與直接的投資補(bǔ)助。 
　　二是以市場(chǎng)化方式管理直接補(bǔ)助的專(zhuān)項(xiàng)資金。對(duì)于確需財(cái)政直接支持的中小企業(yè)，除了給予上市經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、品牌推廣補(bǔ)助以外，可以采取階段性股權(quán)投資或者償還性資助的方式進(jìn)行支持，并委托專(zhuān)門(mén)投資機(jī)構(gòu)管理。在財(cái)政和企業(yè)之間加設(shè)一道防火墻，既可避免財(cái)政管理不到位，還可淡化專(zhuān)項(xiàng)資金變成“唐僧肉”的利益誘惑，并激勵(lì)中小企業(yè)用好資金。 
　　三是通過(guò)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金參股創(chuàng)投企業(yè)或者為其提供融資擔(dān)保等方式間接支持中小企業(yè)。創(chuàng)投企業(yè)的優(yōu)勢(shì)在于專(zhuān)業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)、市場(chǎng)化的運(yùn)作方式。政府通過(guò)設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，采用參股、提供融資擔(dān)保、跟進(jìn)投資等方式對(duì)創(chuàng)投企業(yè)投入資金，鼓勵(lì)創(chuàng)投企業(yè)向中小企業(yè)投資。 
　　四是采取政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式建設(shè)公共服務(wù)平臺(tái)。目前，為中小企業(yè)提供技術(shù)服務(wù)、電子商務(wù)以及人才培訓(xùn)、資產(chǎn)評(píng)估、會(huì)計(jì)核算等公共服務(wù)的平臺(tái)，其提供的專(zhuān)業(yè)服務(wù)應(yīng)當(dāng)屬于公共產(chǎn)品。按照十八屆三中全會(huì)決定的要求，可以探索采用政府和社會(huì)資本合作模式（ppp）和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式給予支持，既可解決財(cái)政部門(mén)專(zhuān)業(yè)力量不足的問(wèn)題，又能夠通過(guò)合同來(lái)約束政府與中小企業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)之間的權(quán)利義務(wù)，提高管理效能。 
　　最后，在資金分配管理方面，構(gòu)建財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制。一是引入競(jìng)爭(zhēng)性資金分配方法。即在資金分配環(huán)節(jié)，采用招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方式，由資金申請(qǐng)對(duì)象公開(kāi)答辯、資金審批主體公開(kāi)評(píng)審、集體決策支持項(xiàng)目。這種分配方法打破了傳統(tǒng)資金分配制度漏洞造成的找熟人、拉關(guān)系的路徑依賴(lài)，按照事先確定的支持范圍、評(píng)價(jià)指標(biāo)和績(jī)效管理要求，對(duì)申報(bào)項(xiàng)目分門(mén)別類(lèi)地實(shí)行差額選擇，把有限的專(zhuān)項(xiàng)資金用于最應(yīng)該扶持的對(duì)象和環(huán)節(jié)上，可以有效提高政府資源配置的效益。 
　　二是建立企業(yè)財(cái)務(wù)評(píng)估制度。由地方財(cái)政部門(mén)引入資產(chǎn)評(píng)估等第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，在中央項(xiàng)目上報(bào)中央之前、地方項(xiàng)目下?lián)芷髽I(yè)資金之前，核實(shí)企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)情況和項(xiàng)目的真實(shí)性，評(píng)估項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性，將財(cái)務(wù)評(píng)估通過(guò)的結(jié)果作為資金分配的依據(jù)。這樣，可以增強(qiáng)財(cái)政部門(mén)的企業(yè)管理能力，并將資金風(fēng)險(xiǎn)管理關(guān)口前移，有效克服傳統(tǒng)的“馬后炮”監(jiān)管方式的弊端。